O PLANO BUKELE

Seis Fases de uma Doutrina de Retomada - Análise Comparada e Aplicação à Realidade Brasileira

INTRODUÇÃO

O Laboratório Salvadorenho

Em março de 2022, El Salvador era um Estado funcionalmente falido em seu monopólio da força. As maras — Mara Salvatrucha (MS-13) e Barrio 18 — controlavam aproximadamente 80% do território nacional, impunham tributação informal sobre a população e operavam um sistema paralelo de justiça e punição. A taxa de homicídios atingia 106 por 100 mil habitantes, a mais alta do hemisfério ocidental.

Quatro anos depois, o mesmo país registra menos de 1,3 homicídio por 100 mil habitantes — índice inferior ao do Canadá. A transformação não foi fortuita. Foi o resultado de um plano estruturado, executado em fases sequenciais, com vontade política, unidade de comando e clareza de objetivos.

“O modelo Bukele não é uma política de segurança pública. É uma doutrina de retomada do Estado.”

O presente documento analisa as seis fases que compõem essa doutrina e propõe sua adaptação ao contexto brasileiro — onde o crime organizado, embora de natureza distinta, apresenta desafios estruturalmente análogos. São ainda sugeridas fases complementares indispensáveis à realidade nacional.

A análise é técnica. Não pretende ser exaustiva nem definitiva. Pretende ser útil.

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FASE 1 — MODELO BUKELE

PREPARAÇÃO

Reconquistar o território. Isolar o comando criminoso.

El Salvador — O que foi feito

A primeira medida de Bukele não foi prender. Foi cortar. Antes de qualquer operação de massa, o governo salvadorenho concentrou esforços em neutralizar a capacidade de gestão das facções a partir de dentro das prisões. Os líderes encarcerados continuavam a comandar operações, determinar execuções e negociar territórios por meio de comunicações clandestinas. Enquanto esse canal existisse, nenhuma ação nas ruas produziria efeito duradouro.

BRASIL

No Brasil, o PCC e o Comando Vermelho operam com sofisticação organizacional que supera em muito as maras salvadorenhas. A liderança do PCC, mesmo encarcerada em regimes de alta segurança, mantém capacidade de comando operacional. A Fase de Preparação no contexto brasileiro exige a implementação rigorosa e permanente do RDD (Regime Disciplinar Diferenciado), a criação de presídios federais de isolamento total para lideranças de primeiro escalão, a neutralização das comunicações clandestinas dentro do sistema penitenciário e a inteligência penal como ferramenta central de mapeamento das estruturas de comando.

Sem isolamento efetivo das lideranças encarceradas, toda operação de rua é cirúrgica em aparência e cosmética em resultado.

FASE 2 — MODELO BUKELE

OPORTUNIDADES

Secar o recrutamento. Disputar os jovens antes das facções.

El Salvador — O que foi feito

Bukele compreendeu que a repressão sem alternativas cria o ciclo perfeito para o crime organizado: encarceramento, estigmatização social, impossibilidade de reintegração e retorno à facção. A Fase de Oportunidades representou a dimensão preventiva da estratégia — não como substituto da repressão, mas como sua condição de sustentabilidade. O governo investiu em programas de geração de renda, formação profissional para jovens em territórios vulneráveis e reconstrução da presença estatal em bairros historicamente abandonados.

BRASIL

O Brasil possui extensa estrutura de políticas sociais, mas com eficiência comprometida por má gestão, captura política e ausência de integração com a política de segurança. A Fase de Oportunidades no contexto nacional implica a integração real entre segurança pública e política social, com programas direcionados a jovens entre 15 e 24 anos residentes em territórios de alta vulnerabilidade. Não se trata de assistencialismo genérico: trata-se de uma estratégia deliberada de disputar o recrutamento. As facções oferecem identidade, renda e pertencimento. O Estado precisa ofertar alternativas concretas — com a mesma velocidade e presença capilar.

Toda facção começa com um jovem que não encontrou o Estado antes de encontrar o crime.

FASE 3 — MODELO BUKELE

MODERNIZAÇÃO

Fortalecer o aparato. Profissionalizar a força.

El Salvador — O que foi feito

Antes de lançar operações de grande escala, Bukele realizou um upgrade significativo do aparato repressivo estatal. Isso incluiu aumento do efetivo policial e militar, melhoria de equipamentos, treinamento operacional especializado e, criticamente, aumento dos salários e benefícios das forças de segurança — reduzindo a vulnerabilidade à corrupção. O Estado não poderia retomar o território sem uma força capaz de sustentá-lo.

BRASIL

As polícias brasileiras operam com déficit crônico de efetivo, remuneração abaixo do padrão necessário para resistir à corrupção sistêmica, equipamentos obsoletos e ausência de padronização doutrinária entre os estados. A Fase de Modernização no Brasil exige uma reforma estrutural das forças de segurança: revisão de carreiras e remuneração, padronização de protocolos operacionais, investimento em inteligência policial, interoperabilidade entre forças federais e estaduais e criação de unidades especializadas em crime organizado com capacidade permanente — não apenas por ocasião de operações pontuais.

Um Estado que pede às suas forças de segurança que combatam o crime organizado sem equipamento, sem salário e sem doutrina, não está pedindo que vençam. Está pedindo que sobrevivam.

FASE 4 — MODELO BUKELE

INCURSÃO

Multiplicar a presença. Retomar o território com força.

El Salvador — O que foi feito

Com o aparato fortalecido e as lideranças parcialmente isoladas, El Salvador lançou sua ofensiva territorial. A presença simultânea de polícia e exército em regiões controladas pelas maras sinalizou uma ruptura definitiva com o padrão anterior de incursões pontuais seguidas de retirada. A ocupação foi planejada para ser permanente — não uma operação, mas uma nova realidade geopolítica interna.

BRASIL

No Brasil, a Fase de Incursão requer uma ruptura com o modelo das operações de impacto — intervenções de alta visibilidade e curta duração que produzem estatísticas sem alterar o equilíbrio de forças. A retomada territorial exige presença continuada, integração civil-militar em territórios críticos, bases avançadas de segurança em áreas de alta incidência criminal e uma doutrina clara de ocupação progressiva. O modelo das UPPs no Rio de Janeiro falhou não no conceito, mas na execução: faltaram recursos permanentes, integração com outras políticas e, sobretudo, vontade política de sustentar o projeto após os holofotes se apagarem.

Território retomado sem permanência é território emprestado. O crime sabe esperar.

FASE 5 — MODELO BUKELE

EXTRAÇÃO

Cercar e remover. Prender em escala.

El Salvador — O que foi feito

O Estado de Exceção decretado em março de 2022 permitiu que El Salvador executasse a fase mais visível e controversa do plano: a prisão em massa de integrantes das facções. Em dois meses, mais de 33 mil pessoas foram detidas. Em dois anos, esse número superou 90 mil. A velocidade e o volume das detenções desarticularam a estrutura operacional das maras, que perderam sua massa crítica de combatentes e operadores.

BRASIL

A Fase de Extração no Brasil não pode ser importada nos mesmos moldes. O ordenamento jurídico brasileiro, o perfil das facções e a escala do problema são distintos. No entanto, é possível e necessário um modelo brasileiro de extração: operações integradas de inteligência e ação policial contra estruturas intermediárias das organizações criminosas — os quadros operacionais que sustentam as atividades no varejo do crime. Isso exige legislação de emergência para territórios em colapso de segurança, agilização do sistema de justiça criminal para crimes organizados e capacidade penitenciária para absorver a pressão.

Sem capacidade de custodiar, a prisão é só uma pausa. O Estado que prende e solta educa o crime sobre seus próprios limites.

FASE 6 — MODELO BUKELE

INTEGRAÇÃO

Consolidar. Reconstruir. Perenizar.El Salvador — O que foi feito

A fase final do plano Bukele é a mais longa e, possivelmente, a mais decisiva. A segurança conquistada pela força precisa ser sustentada pela transformação das condições que a tornaram necessária. El Salvador investiu em infraestrutura urbana em territórios antes dominados pelas maras, programas de formação profissional e educação para populações de risco, reintegração seletiva de egressos do sistema penitenciário e uma narrativa nacional de reconstrução da dignidade cívica.

BRASIL

No Brasil, a Fase de Integração exige uma agenda de longo prazo que articule segurança, educação, desenvolvimento econômico local e reconstrução institucional. É a fase mais difícil politicamente porque seus resultados são lentos e seus custos são imediatos. Mas é a única que converte uma vitória tática em transformação estrutural. Sem ela, o ciclo se repete.

Toda estratégia de segurança que termina na prisão não terminou. Apenas pausou.

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FASES COMPLEMENTARES

Dimensões críticas exclusivas para a realidade brasileira

ESTADO DE EXCEÇÃO CONSTITUCIONAL

Instrumentos legais de emergência: Estado de Defesa e Estado de Sítio.

O paralelo mais direto com o regime de exceção decretado por Bukele em El Salvador encontra no ordenamento jurídico brasileiro dois instrumentos constitucionais distintos, hierarquizados por gravidade e abrangência: o Estado de Defesa e o Estado de Sítio. Compreender a diferença técnica entre eles é condição para qualquer debate sério sobre sua aplicação.

O Estado de Defesa (art. 136 da CF/88) é o instrumento de menor gravidade. Pode ser decretado pelo Presidente da República sem autorização prévia do Congresso — exigindo apenas comunicação posterior ao Poder Legislativo. Sua abrangência é geográfica e temporalmente restrita: aplica-se a locais determinados e por prazo máximo de 30 dias, prorrogável uma vez por igual período. Permite restrições ao direito de reunião, ao sigilo de correspondência e à inviolabilidade de domicílio. É o instrumento adequado para crises localizadas — regiões metropolitanas em colapso de segurança, territórios com falência completa da autoridade pública.

O Estado de Sítio (art. 137 da CF/88) é o instrumento mais grave do ordenamento constitucional. Exige autorização prévia do Congresso Nacional antes da decretação — distinção fundamental em relação ao Estado de Defesa. Aplica-se em dois cenários: comoção grave de repercussão nacional ou ineficácia do Estado de Defesa, e declaração de estado de guerra ou resposta a agressão armada estrangeira. Sua abrangência pode ser nacional, e permite restrições mais amplas, incluindo a suspensão de garantias individuais.

No contexto da segurança pública brasileira, a aplicação desses instrumentos deve observar uma lógica de escalonamento: o Estado de Defesa como medida de primeira instância, aplicado cirurgicamente em territórios específicos onde o Estado perdeu o controle efetivo — favelas, fronteiras, municípios dominados por facções. O Estado de Sítio, reservado para cenários de colapso generalizado com repercussão nacional, exige ampla base política e clareza sobre seus objetivos, prazos e critérios de encerramento.

A ausência desses instrumentos no debate público sobre segurança não é técnica — é política. A Constituição prevê mecanismos robustos de resposta emergencial. O que falta é liderança com coragem institucional para acioná-los quando necessário, com legitimidade democrática, e encerrá-los quando cumprida sua finalidade.

O Estado que possui instrumentos de exceção e se recusa a usá-los quando a situação os justifica não está sendo democrático. Está sendo omisso.

REFORMA COMPLETA DO JUDICIÁRIO

Reconstruir a espinha dorsal da ordem. Do processo ao veredicto.

O Poder Judiciário brasileiro, tal como estruturado, não é neutro diante do crime organizado. Em muitos aspectos, é seu aliado involuntário — ou, em casos de captura institucional, voluntário. A reforma do judiciário não é um tema periférico da política de segurança pública. É sua condição de viabilidade.

O problema não é apenas velocidade. É arquitetura. O sistema foi desenhado para proteger o cidadão do arbítrio do Estado — função nobre e necessária. Mas nenhuma calibração foi feita para o século XXI, no qual as maiores ameaças ao cidadão não vêm do Estado, mas de organizações criminosas que superam o Estado em recursos, inteligência e territorialidade. O resultado é um judiciário que aplica com rigor as garantias individuais ao traficante de drogas e ao líder da facção com o mesmo padrão que aplicaria ao cidadão comum acusado injustamente — ignorando que um é sujeito de direito e o outro é agente de uma corporação do terror.

A reforma necessária tem sete eixos: (1) Criação de Varas Nacionais Especializadas em Narcoterrorismo/Insurgência Criminal , com competência territorial ampla, rito diferenciado e blindagem contra interferências locais; (2) Revisão radical dos critérios de progressão de regime para crimes hediondos, tráfico qualificado e integração a organização criminosa — fim da progressão automática e do benefício como regra; (3) Revisão dos mecanismos de habeas corpus preventivo como instrumento de obstrução a operações policiais; (4) Fim das saidinhas, das fugas programadas e dos regimes especiais não previstos em lei; (5) Regulação legislativa da jurisprudência do STF em matéria penal, com instrumentos do Congresso Nacional para correção de interpretações que inviabilizem a persecução penal; (6) Auditoria do CNJ sobre padrões decisórios anômalos em processos de crime organizado; e (7) Reformulação do sistema de composição dos tribunais superiores, com mandatos fixos e critérios técnicos objetivos para nomeação.

O judiciário que não se reforma para enfrentar o crime organizado não está preservando a democracia. Está preservando a si mesmo.

Garantias individuais foram criadas para proteger o cidadão do Estado. Quando protegem a organização criminosa do cidadão, deixaram de ser garantias. Tornaram-se privilégios.

A legislação penal brasileira também foi progressivamente afrouxada ao longo das últimas décadas em nome de princípios que, aplicados sem calibração à realidade do crime organizado, produziram o oposto do que prometiam: mais violência, mais encarceramento de pequenos infratores, e menos punição efetiva para as lideranças das organizações criminosas.

Essa fase exige uma revisão estrutural da legislação penal e processual: (1) Fim definitivo das saidinhas temporárias para condenados por crimes hediondos, tráfico qualificado e crimes de organização criminosa — sem exceções; (2) Revisão das regras de progressão de regime, tornando-a condicionada a critérios objetivos de comportamento, colaboração com a justiça e desligamento comprovado da organização criminosa; (3) Fim dos benefícios processuais que, na prática, funcionam como instrumentos de proteção para lideranças do crime organizado — habeas corpus de efeito suspensivo automático, liberdade provisória irrestrita e substituição de pena em casos de reincidência qualificada; (4) Revisão da Lei de Drogas na parte que descriminalizou condutas sem adequada distinção entre usuário e operador logístico do tráfico; (5) Criação de tipo penal específico para o financiamento de organizações criminosas, com penas proporcionais ao porte da organização financiada; e (6) Regulação legal do conceito de terrorismo doméstico aplicado às facções criminosas, com consequências penais específicas.

Um Estado que libera quem deveria prender está sinalizando ao crime o seu próprio limite. E o crime avança exatamente até onde o Estado recua.

Direitos para presos existem. Privilégios para chefes de organizações terroristas, não. Essa distinção não é crueldade. É justiça.

SOBERANIA SOBRE AS FRONTEIRAS E ROTAS

Cortar o abastecimento. Fechar os corredores do crime.

As organizações narcoterroristas brasileiras não são um fenômeno doméstico isolado. O PCC e o Comando Vermelho operam em escala transnacional com estrutura logística comparável a médias corporações multinacionais: ramificações no Paraguai, Bolívia, Peru, Suriname, Europa Ocidental e África Ocidental. O Brasil possui 16.886 km de fronteiras terrestres com dez países — a maioria deles com capacidade institucional limitada de controle fronteiriço — e 8.500 km de litoral. Essa combinação cria um ambiente logístico excepcionalmente favorável ao crime organizado.

Essa fase exige uma política de soberania fronteiriça com quatro componentes: (1) Expansão do SISFRON (Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras) para cobertura efetiva das regiões de maior fluxo criminoso, com integração em tempo real com as forças de inteligência e operações; (2) Criação de um Comando Operacional Permanente de Interdição Fronteiriça, com coordenação entre Polícia Federal, Exército e Receita Federal; (3) Política de cooperação bilateral com países do entorno, especialmente Paraguai, Bolívia e Suriname, com acordos operacionais — não apenas diplomáticos — de compartilhamento de inteligência e ações conjuntas; e (4) Retomada da capacidade de interdição aérea e fluvial, com dotação orçamentária vinculada e operações permanentes — não sazonais.

A fronteira não é um problema periférico da segurança pública brasileira. É seu ponto de origem.

Enquanto a fronteira for uma abstração, o crime organizado tratará o território nacional como seu corredor logístico.

CHOQUE SOCIAL E PRESENÇA DO ESTADO

Levar o Estado aonde o crime chegou primeiro.

Quase 7 milhões de brasileiros utilizam serviços de internet fornecidos pelo crime organizado. Essa cifra não é estatística — é diagnóstico. Ela revela o grau em que as organizações criminosas substituíram o Estado na prestação de serviços básicos à população vulnerável. Onde o Estado é ausente, o crime não é apenas tolerado. Ele é bem-vindo.

É o choque social — a retomada da presença estatal não apenas com força armada, mas com serviços, infraestrutura e cidadania. Trata-se da dimensão civil da reconquista territorial. Seu princípio é simples: a população que depende do tráfico para ter internet, gás, segurança e acesso a mercados não vai denunciar o tráfico. Vai protegê-lo. Enquanto o Estado não oferecer alternativas reais e imediatas, a retomada territorial será frágil e reversível.

Os componentes desta fase incluem: (1) Força-tarefa integrada de presença estatal em territórios reconquistados, combinando Forças Armadas, Polícia Federal, Ministério Público Federal e agências sociais federais — com mandato explícito de substituição dos serviços prestados pelas facções; (2) Programa emergencial de conectividade, energia e saneamento em territórios sob retomada, com execução acelerada e supervisão federal direta; (3) Presença permanente do Ministério Público Federal como órgão de fiscalização e proteção de direitos nos territórios recuperados — não como instância burocrática, mas como presença ativa; (4) Cooperação internacional com os Estados Unidos no marco do Escudo das Américas e com organismos de segurança hemisférica para suporte técnico, financeiro e operacional — inclusive treinamento de força-tarefa especializada para operações em territórios controlados por organizações terroristas; e (5) Programa de documentação e formalização da população em territórios recuperados — CPF, título de eleitor, acesso ao sistema bancário — como instrumento de integração cívica e ruptura com a dependência do crime.

O Estado que reconquista território mas não oferece presença real está apenas transferindo o domínio de uma facção para o vazio. E o vazio sempre será preenchido.

O crime organizado não governa apenas com violência. Governa com serviços. O Estado que não entende isso perde o território mesmo quando vence a batalha.

Conclusão

Democracia, Autocracia Virtuosa e o Destino de um Povo

O governante que implementar as fases deste documento será certamente chamado de autocrata. A acusação virá embalada em linguagem de direitos, respaldada por plataformas globais e pronunciada com prestígio institucional. Será, em muitos casos, de boa-fé. E será, em todos os casos, incompleta — porque ignora a pergunta anterior: o que é uma democracia que não protege seus cidadãos? O que é liberdade num país onde crianças são recrutadas aos 12 anos porque o Estado nunca chegou antes do crime? A democracia que não tem força para defender seu povo não é uma democracia plena. É um arranjo formal sobre um substrato de medo. Lee Kuan Yew censurou, restringiu e prendeu — e construiu a sociedade mais próspera e segura da Ásia. Bukele prendeu 90 mil pessoas, limitou garantias processuais e transformou o país mais violento do hemisfério no mais seguro da América Latina em menos de quatro anos. O que os une não é o regime. É a disposição de pagar o custo político da ordem — sabendo que os beneficiários do sistema disfuncional jamais os perdoariam. A autocracia virtuosa não é o oposto da democracia. É, em certos contextos históricos, sua precondição.

O Brasil consegue fazer tudo isso dentro das regras da democracia liberal tal como ela existe hoje? A resposta honesta é: talvez — com condições que hoje não existem. Enquanto as elites políticas tratarem o combate ao crime como pauta populista, enquanto o judiciário proteger a organização criminosa com o mesmo vigor com que protege o cidadão comum, e enquanto faltar um líder com vontade real de acionar os instrumentos constitucionais de exceção, a democracia brasileira continuará produzindo o que tem produzido: relatórios, comissões e operações pontuais de alto impacto simbólico e resultado estrutural nulo. E nesse caso, a pergunta muda de natureza — deixa de ser sobre método e passa a ser sobre sobrevivência: um povo que não consegue se organizar democraticamente para defender sua própria vida está, de fato, pronto para a democracia? Ou apenas usando seu nome?

O Brasil tem 220 milhões de pessoas, recursos que nenhum outro país possui e uma resiliência popular que impressiona. O que falta não é capacidade. É decisão. Bukele era um homem comum. Lee Kuan Yew era filho de classe média. Não eram super-homens — eram homens que, num momento de escolha, recusaram a rendição. E nessa decisão, algo maior do que eles entrou em cena. Quando a decisão brasileira vier — e ela virá, porque o peso do insuportável eventualmente produz movimento — que venha acompanhada de sabedoria para construir, de coragem para destruir o que precisa ser destruído, e de humildade para reconhecer que nenhuma nação se levanta apenas por vontade própria. As maiores transformações da história foram feitas por homens que sabiam que estavam sendo conduzidos por algo maior do que eles mesmos.

Que o Brasil encontre os seus.

Francisco Carneiro Júnior

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